德国市政债：政府隐性担保银行可参与

中国经济导报   作者：李慧杰 李萱

德国地方政府债券的发行主体主要是州政府，州以下地方政府很少发行（州以下地方政府一直以银行贷款为主要融资方式，其占比通常超过融资额的90%）。截至2011年6月末，德国各州政府债券存量累计达2751.27亿欧元，占政府债券存量的21%；州以下地方政府债券存量为1.75亿欧元，占地方政府债券存量的0.06%，基本可忽略不计。
   
德国各州债务和融资结构虽有不同，但一个明显的趋势是，更多的资金通过资本市场进行融资。截至2011年6月末，德国地方政府债券余额已占地方政府债务余额的53%，银行信贷占比降至29%（而1991年时银行信贷占85%以上）。

抵押银行可发行市政公债

德国地方政府债券可以由地方政府、地方性公共机构以及抵押银行发行。德国的各州政府作为地方债券发行人，所融资金一般用于市政基础设施的建设；地方性公共机构作为地方债发行人，所融资金一般用于与该公共机构相关的市政基础设施建设和营运。由地方政府和地方性公共机构发行的地方债，一般以地方政府的税收收入担保这些债券的利息支出和本金偿还。
   
在德国，抵押银行同地方政府信贷机构一样也可以发行市政债券，并且是其再筹资活动中最重要的工具。抵押银行要为中小市政基础设施提供无担保贷款，为给这些贷款进行再融资，就必须发行市政债券。当抵押银行发行市政公债时，抵押银行不仅要服从于银行业的一般监管规则，而且还处于政府和《抵押银行法》有关条款的特别监督之下。
   
德国的地方债是借款人在没有承销团介入的情况下由银行代为进行浮动发行，发行银行可以根据市场情况调整发行条件。大多数由银行发行的地方债券的偿还期从2年到15年不等。德国市政债券得到了政府税收政策的大力支持。德国公民在国内债券市场交易通常要缴纳0.1%～0.25%的证券交易税，而大多数州政府发行的地方债都是免缴证券交易税的。

三级管理体制，以制度约束为主

德国实行联邦、州、地区三级管理，相应建立了分级管理的财政体制。目前，德国共有16个州、14808个地区。与美国不同，德国的税收立法完全由联邦负责，州政府没有税收立法权。
   
德国地方政府债务管理体制以制度约束为主。《德意志联邦银行法》最初只允许中央银行向州政府提供少量短期贷款。《马斯特里赫特条约》规定政府不得直接向中央银行贷款，只有经过特许的政府才可通过此途径为各种机构筹集资金。
   
联邦《宪法》第115条中明确规定了对政府举债要求：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出；扭转宏观经济失衡时允许例外。”同时，各州能够独立确定市政府举债额度，因此，控制市政府举债规模的法律规定在各州不同。
   
也就是说，2009年“债务刹车法”实施以前，德国地方债可以由地方政府、地方性公共机构依据州宪法、州法等法律规定发行，联邦政府不予干预，德国财政部只在每年召开的全德财政部长会议上，对其进行“窗口指导”，约束力较弱。但地方政府为确保财政的可持续性，降低融资成本，也自行控制债券发行规模，其通行惯例是：债券融资不能超额，即融资额不能超过预算赤字。地方政府原则上只能发行筹集投资性经费的地方债，但经济不景气时也可以破例发行赤字债。
   
2008年金融危机后，为控制地方政府债务水平的快速上升趋势，德国于2009年实施了“债务刹车法”，正式对地方政府债券发行规模进行限定。“债务刹车”在2011年正式成为德国宪法的一部分，德国各州需要在2020年前彻底消除其结构性赤字，平衡其预算，而在2014年，各州的最大限度结构性赤字率就必须降至0.5％。风控：预算监督+保险+隐性担保德国市政府必须向联邦财政部或其相应的地区机构提交预算。这有利于提高地方预算的透明度，也有利于上级政府对地方财政实施早期预警。极端情况下，当某市政当局出现财政困难时，财政部会拒绝批准该市的预算申请，该市将预算修改后才能重新提交。此外，当市政府面临财政困难时，州政府须帮助市政府弥补债务缺口，避免市政府破产，这相当于纵向制衡。
   
同时，市政府各部门之间也形成横向制衡。地方预算部门与市政会议（市长）相互独立。市长支出必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行；未经市政会议或市长许可，地方预算部门不得改变资金用途。在每个预算年度结束后4个月内，地方市政会议（市长）必须完成年度财务报告，并提交给地方议会和地方审计办公室。同级审计办公室测试预算循环的所有数据，并对市政财政状况出具审计意见。地方议会有权看到任一年度任一预算项目的详细情况。
   
另外，地方政府债券的发行必须满足严格的保险规定，即未清偿市政债券额必须由至少是等值的且至少产生等值收益的公共债务贷款进行保险。立法机构对于用作保险的抵押贷款的长期价值有很严格的规定，因而使得能够发行市政债券的主体主要是抵押银行和政府信贷机构，同时也使市政债券成为同联邦政府公债一样安全的投资工具。
   
值得一提的是，德国的地方政府债券存在隐性担保，但并不绝对。虽然法律无明文规定，但德国宪法法院曾裁定，各州应遵守“忠诚性原则”，即如果某州确实无法偿付债务，联邦政府及其他各州可施以援手。为此，惠誉曾给各州发行的债券AAA评级，认为其债务最终都能获得偿付。事实上，这种担保并不绝对。1991年以来，德国只有3个州正式向联邦政府申请过援助，分别是不来梅州、萨尔州和柏林州。2004年，德国宪法法院批准了向不来梅州和萨尔州提供财政援助的申请，但在2006年却拒绝了柏林州的申请。